B) Nécessité et utilité du budget
L'établissement du budget se justifie pour plusieurs motifs:
- C'est essentiellement par le canal du budget que la Chambre des députés contrôle la
politique du Gouvernement. Il n'est en effet guère praticable d'associer le parlement à la
gestion des affaires publiques lors de chaque acte de recette ou de dépense. Par contre,
l'appréciation par la Chambre des députés de la gestion financière du Gouvernement est
facilitée si elle s'exerce sur les conséquences financières, pour une année entière, de la
politique du Gouvernement, qui sont présentées dans un document unique s'exprimant
en chiffres tant du côté des recettes escomptées que du côté des dépenses envisagées.
- Une deuxième justification est d'ordre économique. Il s'agit de l'influence considérable
que les masses budgétaires tant en recettes qu'en dépenses exercent sur l'économie du
pays.
- L'établissement du budget s'impose pour des raisons financières. En périodes normales
les besoins à satisfaire dans un Etat dépassent, parfois sensiblement, les ressources
disponibles. Le budget est l'art du choix. Il y a des dépenses indispensables, des
dépenses nécessaires et des dépenses utiles. Parmi les dépenses, les unes sont
pressantes, d'autres le sont moins, d'autres encore peuvent attendre sans dommages pour
la collectivité. Le budget est l'instrument qui permet d'opérer les choix.
- Enfin, une quatrième justification du budget est de nature comptable. Le budget est le
moyen de contrôler s'il y a balance entre les recettes escomptées et les dépenses
projetées et si, en cas d'excédent des crédits de dépenses, ce déséquilibre comptable ne
met pas en péril l'équilibre économique général du pays.
C) Principales caractéristiques du budget
De la définition du budget découlent un certain nombre de caractéristiques:
1) Le budget est un acte de prévision
Ceci distingue le budget du compte général qui est aussi une loi et comprend des
tableaux similaires à ceux du budget.
9
La prévision joue:
pour les recettes: estimation du rendement des impôts notamment.
pour les dépenses: - coût de l'exécution des lois et règlements (dépenses obligatoires,
telles participation de l'Etat au financement de l'assurance-pension, dépenses de
personnel sur place etc.) - estimations des besoins de l'administration en ce qui concerne
les dépenses non obligatoires.
2) Le budget est un acte d'autorisation
L'autorisation concernant les recettes est donnée principalement par les dispositions de
la loi budgétaire (prorogation annuelle des lois fiscales!) L'inscription d'une recette au
budget des recettes ne tient par contre pas lieu d'autorisation, elle ne constitue pas un
plafond pour les recouvrements.
Pour les dépenses au contraire, l'autorisation résulte des crédits inscrits aux tableaux des
dépenses et n'est valable que jusqu'à concurrence du montant inscrit. Même si une autre
loi rendait une dépense obligatoire, le crédit ne peut être dépassé qu'après modification
du budget.
Malgré le caractère de loi du budget, l'inscription d'un crédit budgétaire ne crée pas
l'obligation ni de recouvrer des recettes ni d'effectuer des dépenses jusqu'à concurrence
du montant inscrit. En particulier, la seule inscription d'un crédit budgétaire ne saurait
créer un droit direct en faveur d'un tiers, même nommément désigné dans l'article
budgétaire.
En matière de recettes, si le budget dans sa partie "Loi budgétaire" oblige
l'administration de recouvrer les impôts, il n'y a aucune obligation d'atteindre le montant
inscrit.
Conclusion:
Pour ce qui est des crédits inscrits aux tableaux, la situation des recettes et des dépenses
n'est pas symétrique:
- pour les recettes, le chiffre est une simple prévision, mais en constitue ni un plafond à
ne pas dépasser, ni un minimum à recouvrer.
- pour les dépenses, le montant constitue un plafond de dépenses autorisé, mais sans
obligation de dépenser.
D) Distinction du compte général de l'Etat
1) La notion du compte général de l’Etat
Définition: Le compte général de l’Etat est un tableau établi chaque année par le
Ministre du Budget sous forme de projet de loi qui contient la récapitulation des recettes
et des dépenses budgétaires effectivement réalisées au cours d’un exercice donné et qui
est soumis, ensemble avec les observations de la Cour des comptes, au vote de la
Chambre des députés.
1 0
Base légale: C-104: “ Chaque année la Chambre [des députés] arrête la loi des
comptes... ” Toutes les recettes et dépenses de l’Etat doivent être portées ... dans les
comptes ”
C-105 al.4: “ Le compte général de l’Etat est soumis à la Chambre des députés avec les
observations de la Cour des comptes. ”
2) Les délais pour l'établissement du compte général
LC - art. 11. « Pour le 31 mai au plus tard le projet de loi portant règlement du
compte général de l'exercice précédent est déposé à la Chambre des députés et
transmis à la Cour des comptes ».
LC Art. 12. « Pour le 30 septembre au plus tard, la Cour des comptes
communique ses observations relatives au compte général de l'exercice précédent
à la Chambre des députés ».
3) Intérêt et fonction du compte général
- Le budget est le cadre financier à l’intérieur duquel le gouvernement entend mettre à
exécution son programme gouvernemental pendant une année. Cette exécution dépend
essentiellement de la rentrée dans les caisses de l’Etat, en cours d’année budgétaire, des
recettes inscrites au budget et de la possibilité d’exécuter le programme dans le respect
du carcan que constituent pour lui les crédits votés.
- Par le biais de l’examen du projet de loi des comptes, la Chambre des députés contrôle
a posteriori que l’exécution administrative et comptable du budget a eu lieu dans le
cadre des dispositions constitutionnelles, légales et réglementaires, notamment en ce qui
concerne les règles de la comptabilité de l’Etat. Ce contrôle lui est facilité par les
observations obligatoires de la Cour des comptes jointes au projet de loi des comptes.
- Les comptes généraux fournissent à la Chambre l’occasion d’apprécier la qualité et la
sincérité des prévisions budgétaires. Est-ce que les estimations des recettes ainsi que des
dépenses, notamment des dépenses obligatoires, ont elles été réalistes?
- L’analyse des comptes généraux constitue un outil important pour apprécier la qualité
des prévisions pour les budgets futurs. C’est pourquoi, avant de procéder au vote du
budget d’un exercice déterminé, la Chambre des députés doit disposer, suivant la loi sur
la comptabilité de l’Etat, du compte général relatif au dernier exercice clos.
Remarque: Nonobstant l’importance certaine des comptes généraux, force est de
constater que ni les députés, ni les média n’en semblent être totalement conscients.
Cette opinion se reflète parfaitement dans la comparaison que l’on peut faire entre le
volume des débats parlementaires et des relations dans la presse, consacré au projet de
budget, d’une part, et au projet de loi des comptes, d’autre part.
La comparaison entre le budget et les comptes généraux risquerait d’être stérile si elle
ne permettait plusieurs constatations:
D’abord, le budget est pour ainsi dire la pièce d’apparat de tout gouvernement et
l’occasion pour l’opposition de faire valoir le manque d’imagination et de créativité du
1 1
gouvernement en place. Rien de tel ne se rencontre à l’occasion de l’établissement des
comptes généraux.
D’autre part, et surtout, le sort différent fait au budget et aux comptes s’explique
aisément du point de vue psychologique: le budget c’est l’avenir qu’il s’agit de
façonner; les comptes généraux, c’est le passé figé et immuable dont les actions et
décisions ne sont en principe pas susceptibles d’être rapportées.
E) Les principes budgétaires traditionnels
Les principes budgétaires classiques, dégagés au 19ème siècle, sont au nombre de 5:
l'unité, l'universalité, l'annualité, la spécialité ainsi que la publicité budgétaire.
1) Le principe de l'unité budgétaire
Base légale:
C-104 « Toutes les recettes et toutes les dépenses de l'Etat doivent être portées au
budget »
LC-2 « Le budget de l'Etat est la loi annuelle qui prévoit et autorise toutes les
recettes et toutes les dépenses à effectuer par l'Etat pendant l'exercice pour lequel
il est voté "
Signification: Le principe de l'unité exige que l'ensemble des dépenses et des recettes de
l'Etat doit être présenté dans un seul document pour l'année entière.
La règle poursuit un but politique et un but technique:
- elle tend à offrir à la Chambre des députés, lors du vote du budget, une vision globale
et complète des prévisions de dépenses et de recettes de manière à lui permettre un
contrôle efficace sur l'Exécutif.
- d’un point de vue technique la règle de l'unité sert à assurer une présentation claire du
budget.
Le principe de l'unité du budget est donc tant une règle de forme et de présentation
qu'un impératif politique et technique.
D'après les financiers classiques la présentation doit être telle qu'il suffit de faire deux
additions, l'une des recettes escomptées et l'autre des crédits émargés, pour savoir par
comparaison du total des dépenses et du total des recettes si les finances publiques sont
en équilibre, en excédent ou en déficit.
a) Aménagements de la règle de l'unité:
- La débudgétisation:
Sans qu'il n'existe de définition stricte de la « débudgétisation », elle évoque
généralement un procédé qui consiste pour un pouvoir public et notamment pour l'Etat à
faire exécuter des tâches et/ou financer des dépenses par des organismes tiers plus ou
1 2
moins autonomes et à personnalité juridique distincte. Ce faisant, ces dépenses
n’apparaissent plus clairement dans le budget de ce pouvoir public.
La débudgétisation se fait essentiellement à travers la création d’établissements publics
(c.-à-d. des structures de droit public, à personnalité juridique propre, créées par une loi
particulière qui fixe les règles de leur fonctionnement) ou d’associations sans but
lucratif (asbl, structure de droit privée)
Exemples de débudgétisation:
- Entreprise des postes et télécommunications (loi août 1992)
- Banque et Caisse d'Epargne de l'Etat
- Domaine de la Sécurité Sociale (notamment Caisses de Maladie)
- Secteur conventionné (= associations sans but lucratif liées à l'Etat par des
conventions en vertu desquelles elles sont chargées de missions précises,
notamment dans le domaine social (crèches, foyers pour handicapés, maison
de jeunes etc.). En contrepartie, les a.s.b.l. bénéficient d'une participation de
l'Etat à leur frais de fonctionnement, généralement sous forme de prise en
charge par l'Etat de leur déficit d'exploitation).
- etc.
- Les budgets rectifiés et les crédits spéciaux: cf infra : Modifications
législatives du budget
b) Corollaire de la règle de l'unité budgétaire:
Le principe de l'unité budgétaire comporte comme corollaire le principe de la nonaffectation
des recettes (appelé encore « unicité de la caisse de l’Etat »):
LC- art 4: "L'ensemble des recettes s'applique à l'ensemble des dépenses"
Les recettes ne peuvent être affectées à des dépenses déterminées. L'ensemble des
recettes doit servir à payer l'ensemble des dépenses inscrites au budget. C'est une
conséquence de la règle de l'unicité de caisse de l'Etat, qui doit recevoir toutes les
recettes qu'elle qu'en soit l'origine.
Le principe de non affectation n'interdit pas d'instituer une nouvelle taxe en vue de
financer une dépense précise, seulement la recette prévue ainsi que le montant de la
dépense doivent être inscrits au budget général et lors de l'exécution de celui-ci la
dépense pourra être effectuée comme prévu alors même que la taxe n'aurait pas le
rendement escompté; inversement la dépense devra être limitée au crédit initialement
prévu nonobstant le fait que la recette peut s'avérer supérieur aux prévisions. (p.ex.
impôt de solidarité alimentant le Fonds pour l'emploi)
Le principe de la non-affectation des recettes connaît une série de dérogations:
- les recettes d'emprunt
1 3
LC-5: "Les recettes provenant de l'émission d'emprunts ne peuvent servir qu'au
financement de projets d'investissements de l'Etat"
En vertu de ce texte il est interdit de recourir à l'emprunt pour financer les dépenses de
fonctionnement courantes ce qui implique que le budget des recettes et des dépenses
courantes doit être en équilibre, sinon excédentaire.
- Les emprunts contractés par l'Etat au profit du Fonds des routes ou du Fonds du Rail
alimentent ces fonds sans transiter par le budget.
2) Le principe de l'universalité budgétaire
Base légale:
C-104 "Toutes les recettes et toutes les dépenses de l'Etat doivent être portées au
budget [...]"
Signification: Les recettes et les dépenses de l'Etat doivent être portées au budget pour
leur montant brut.
Justification: toutes les recettes et dépenses devant être autorisées par le législateur, le
principe de l'universalité a pour objet d'éviter que le gouvernement puisse engager des
dépenses supplémentaires en les compensant par des recettes s'y rapportant.
a) Inconvénients de la règle de l'universalité:
- La règle du produit brut entraîne un gonflement des postes du budget et du montant
global du budget.
- La stricte observation de la règle peut enlever un certain attrait aux initiatives
méritoires des services, puisqu'ils savent d'avance que les opérations pécuniaires bien
réussies ne profiteront pas aux services qui les ont réalisées, mais que les sommes
retirées de ces opérations seront inscrites tout simplement dans le budget des recettes de
l'Etat.
- La règle ne permet pas d'entrevoir le coût net des services, puisque les dépenses
entraînées par un service ne sont pas compensées par les recettes qu'il procure.
b) Dérogations à la règle de l'universalité :
- Les restitutions d'impôts ne sont pas comptabilisées comme dépenses, mais viennent
en diminution des recettes de même nature, de sorte que les recettes renseignées au
compte général sont des recettes nettes.
- Cas de débudgétisation (cf. supra: unité budgétaire) :
- p.ex. figure seul au budget de l'Etat en ce qui concerne l'entreprise des P. et T. le
bénéfice net distribué et revenant à l'Etat (cf. Budget 2008 art.65.2.28.015 : Part de
l'Etat dans le bénéfice de l'entreprise des postes et télécommunications: 30 mio €)
1 4
- p.ex. figure au budget du Ministère de la Famille la seule participation de l'Etat au
financement des crèches conventionnées, participation correspondant en principe au
déficit d'exploitation (dépenses de fonctionnement - participation des parents)
3) Le principe de l'annualité budgétaire
Base légale:
C-104 « Chaque année la Chambre vote le budget»
C-100 « Les impôts au profit de l'Etat sont votés annuellement »
C-99 « Aucune charge grevant le budget de l'Etat pour plus d'un exercice ne peut
être établie que par une loi spéciale »
LC-2: « Le budget est la loi annuelle ... »
Il résulte du principe que les autorisations conférées par le budget - pour les dépenses -
et la loi budgétaire - pour ce qui est des recettes - deviennent caduques à l'expiration de
l'exercice budgétaire. (pour la notion et la durée de l'exercice budgétaire: cf infra).
Assouplissements de la règle de l'annualité:
- le recours à la technique des douzièmes provisoires: l'autorisation est conférée pour
une durée inférieure à l'année (cf. infra);
- le recours à des fonds spéciaux et la débudgétisation qui conduisent à des autorisations
de dépenses dépassant le cadre de l'exercice budgétaire.
4) Le principe de la spécialité budgétaire
Ce principe commande la subdivision du budget en crédits destinés à des fins
particulières précises et interdit l'utilisation des crédits votés à d'autres fins que celles
pour lesquelles ils ont été accordés.
Le principe résulte clairement de la loi sur la comptabilité de l’Etat :
LC-3 « Le budget est subdivisé en titres, chapitres, sections et articles »
Applications pratiques:
- Division du budget en budget des dépenses, budget des recettes et budget pour ordre;
puis en titres, chapitres, sections et articles
- Interdiction de créer des articles "fourre-tout"
- Interdiction de transférer des crédits entre articles sauf à l'intérieur d'une même section
(C - 105). (Limites et procédure de transferts: cf. infra : Modifications exécutives au
budget)
5) La publicité budgétaire
Base légale: résulte du fait que le budget est une loi et est soumis aux formalités de
publicité de ces dernières.
Remarque: alors que les lois entrent en vigueur dans les trois jours francs de leur
publication au Mémorial sauf si elles disposent autrement, la loi budgétaire stipule
1 5
traditionnellement qu'elle entrera en vigueur le 1er janvier de l'année auquel elle
s'applique. Cette disposition s'avère nécessaire pour le cas où, à la suite de difficultés
techniques inhérentes à la procédure législative, le budget ne pourrait pas être publié
dans le délai de trois jours francs précédant le 1er janvier.
1 6
CHAPITRE 2 - STRUCTURE DU BUDGET ET CLASSIFICATIONS
A) Structure légale des tableaux de recettes de dépenses du budget
Schéma général:
1) Les différents budgets
LC-3 : « Le budget de l'Etat se compose d'un budget des recettes et d'un budget
des dépenses, ainsi que d'un budget des recettes et des dépenses pour ordre »
Il en résulte une première subdivision du budget en :
Budget des recettes;
Budget des dépenses;
Budget des recettes et dépenses pour ordre
Remarque : Notion du budget des recettes et des dépenses pour ordre :
LC-78: " (1) Les recettes encaissées par l'Etat pour compte de tiers sont portées
au budget des recettes et des dépenses pour ordre.
1 7
(2) Si, à la clôture définitive de l'exercice, les recettes excèdent les dépenses, le
surplus peut être reporté à l'exercice suivant.
(3) Les dépenses pour ordre ne peuvent pas dépasser le montant des recettes
correspondantes."
Le budget pour ordre regroupe ainsi les recettes effectuées par l'Etat pour le compte de
tiers ainsi que, au niveau des dépenses, les montants correspondants revenant aux tiers
bénéficiaires. Le budget pour ordre correspond dès lors aux opérations qui sont
financièrement neutres pour l'Etat.
D’un point de vue gestion budgétaire le budget pour ordre est soumis aux mêmes règles
que la budget des recettes et le budget des dépenses proprement dits.
Des précisions ainsi que des dérogations aux principes de LC-78 sont prévues
annuellement dans la loi budgétaire qui indique également les opérations précises à
imputer au budget pour ordre
Exemples d'opérations imputées au budget pour ordre: - Extrait LB-2008 :
- Projets européens
« Art. 21. - Recettes et dépenses pour ordre: Fonds structurels communautaires, projets ou
programmes de l’Union européenne
Les recettes et les dépenses effectuées par l’Etat pour le compte de l’Union européenne sont
imputées aux articles afférents du budget pour ordre, correspondant chacun à un fonds, projet ou
programme de l’Union européenne. Au cours de l’exercice, les dépenses d’un tel article du budget
pour ordre peuvent dépasser le montant des recettes correspondantes »
- contribution changement climatique
« Art. 23. - Recettes et dépenses pour ordre : produit de la contribution changement
climatique
Le produit de la contribution changement climatique prélevée sur les carburants ainsi que son
affectation au fonds de financement des mécanismes de Kyoto peuvent être imputés sur le budget
des recettes et des dépenses pour ordre. »
- TVA
1 8
2) Les titres budgétaires
Base légale: LC-3 (2) « Les dépenses courantes et les dépenses en capital ainsi
que les recettes courantes et les recettes en capital sont regroupés sous des titres
distincts. »
Cette disposition signifie que le budget des recettes et le budget des dépenses sont
subdivisés chacun en deux titres:
Budget des recettes: Titre Ier "Recettes courantes"
Titre II "Recettes en capital"
Budget des dépenses: Titre Ier "Dépenses courantes"
Titre II "Dépenses en capital"
La répartition des recettes et des dépenses entre les différents titres se fait suivant leur
nature économique.
- Les recettes courantes se composent des recettes d'imposition (impôts directs et
indirects) et des recettes en contrepartie de biens livrés ou de services prestés, ainsi que
des placements à court, moyen et long terme des avoirs de l'Etat.
- Les recettes en capital comprennent notamment les revenus provenant des
participations financières de l'Etat au capital d'entreprises commerciales de droit privé et
public, ainsi que les produits des emprunts.
- Les dépenses courantes comprennent les dépenses de fonctionnement ainsi que les
transferts de revenus, tant à l'intérieur du secteur public, qu'à destination du secteur
privé.
- Les dépenses en capital regroupent les dépenses d'investissement directs, les transferts
en capital tant à l'intérieur du secteur public qu'à destination du secteur privé, le
remboursement du principal de la dette publique ainsi que l'octroi de crédits et la prise
de participation dans les entreprises et institutions financières.
3) Les chapitres budgétaires
LC (3) « Le budget est subdivisé en titres, chapitres, sections et articles. »
1 9
Les différents titres budgétaires sont à leur tour subdivisés en chapitres qui
correspondent aux départements ministériels et les chapitres en sections et sous-sections
(= illustration du principe de la spécialité budgétaire qui commande la subdivision du
budget en crédits destinés à des fins particulières précises et qui interdit l'utilisation des
crédits votés à d'autres fins que celles pour lesquelles ils ont été accordés).
La subdivision du budget en chapitres équivalent à des départements ministériels revête
une importance particulière alors qu'elle fixe la compétence respective des différents
ministres. En effet, l'article LC-22(2) dispose que « L'ordonnateur engage, liquide et
ordonnance sous sa responsabilité les dépenses à charge des crédits budgétaires mis à
sa disposition. »
La compétence des différents ministres se trouve fixée à l'arrêté grand-ducal portant
constitution des départements ministériels.
Remarques
- Cette subdivision n'est pas applicable au budget des recettes dont l'exécution est de la
seule compétence du Ministre des Finances. Ce budget est cependant subdivisé par
administrations chargées de recouvrer les recettes (Administration des contributions
directes, Administration de l’enregistrement et des domaines, Administration des
Douanes et Accices).
- Pour certains crédits budgétaires il y a une compétence conjointe de plusieurs
ministres. Les articles budgétaires concernés sont précisés par règlement grand-ducal.
Exemples:
- Les crédits pour l'indemnisation des membres de jurys d'examen ou pour le paiement
d’heures supplémentaires sont ordonnancés conjointement par le ministre du ressort et
le Ministre de la Fonction publique.
- Attribution aux agents de la police d'une partie des amendes recouvrées: compétence
conjointe du Ministre des Finances et du Ministre de la Justice.
- Pour les crédits de rémunérations des agents de l'Etat, inscrits dans les budgets des
différents départements ministériels, un règlement grand-ducal donne compétence pour
l'engagement et l'ordonnancement au Ministre de la Fonction publique.
4) Les sections budgétaires
Le budget de chaque département est subdivisé à son tour en une ou plusieurs sections.
La nécessité de subdiviser le budget des dépenses en sections résulte de LC-18: « Aucun
transfert d'une section du budget à l'autre ne peut être effectué qu'en vertu d'une loi ».
Il s'ensuit que chaque service public (armée, police,...) doit disposer dans le budget des
dépenses d'une section distincte et aucune section du budget des dépenses ne peut
comprendre les dépenses de plus d'un service public. La Constitution veut en effet
empêcher que, par le biais de transferts, les membres du Gouvernement ne
détournement de leur destination des crédits votés par la Chambre.
2 0
5) Les articles budgétaires
Les sections sont subdivisées à leur tour en articles.
La LC- 3(4) précise que « L'article budgétaire ne peut en principe couvrir que des
recettes ou des dépenses de même nature économique »
A partir du budget de 1991 a été introduit un plan comptable uniforme.
A titre d'exemple, ce plan oblige les départements de ventiler leurs frais de personnel
entre une douzaine d'articles budgétaires différents; de même une trentaine d'articles
standard sont prévus pour les dépenses de fonctionnement courantes des administrations
et services.
Il est évident que tous les types de dépenses prévues par le plan comptable ne se
rencontreront guère dans un service déterminé: seuls les articles pour lesquels des
dépenses sont effectivement prévues seront renseignés dans les sections budgétaires.
6) Le détail des articles budgétaires
En vue de fournir une information plus exhaustive aux organes appelés à donner un avis
sur le projet de budget (chambres professionnelles et Conseil d'Etat) ainsi qu'à la
Chambre des députés, les articles budgétaires sont à leur tour détaillés au projet de
budget. Pour certains articles le plan comptable prévoit le libellé et la numérotation des
détails à fournir.
Les détails n'ont cependant qu'une valeur indicative et tiennent lieu, en quelque sorte,
d'exposé de motifs pour les différents articles du budget.
Ils ne font pas partie du budget voté et publié et ne lient donc pas les membres du
Gouvernement sur le plan juridique lors de l'exécution de leurs budgets.
Structure de l'article budgétaire (exemple d'article budgétaire)
La structure générale du numéro d'un article budgétaire est la suivante:
XX . Y . ZZ . TTT
Département Section 2 premiers 2 premiers chiffres:
chiffres du code sous-classif. comptable
comptable dernier chiffre:
(= code écon. no d'ordre
en principe) (en principe)
+ code économique + code fonctionnel
2 1
Dans l’exemple sous revue:
07 . 2 . 12 . 040
Justice Etablissements Frais de fonct. courant frais de
pénitentiers bureau
Remarque: La présentation de l’article budgétaire telle que décrite ci-dessus ne s'applique pas au budget
pour ordre qui connaît une simple numérotation des opérations y imputées.
B) Les classifications du budget
Par classification il y a lieu d’entendre le regroupement des dépenses et/ou des recettes
inscrites au budget (ou au compte de l’Etat) suivant certains critères.
Les classifications budgétaires traditionnellement effectuées au Luxembourg sont au
nombre de quatre, à savoir:
1 - La classification administrative des recettes et dépenses
2 - La classification économique des recettes et dépenses
3 - La classification fonctionnelle des recettes et dépenses
4- La classification comptable des recettes et dépenses
1) La classification administrative des recettes et des dépenses
La classification des recettes et des dépenses par départements ou sections est appelée
classification administrative du budget: le critère de classement principal d'une recette
ou d'une dépense réside dans le ministère et le service appelé à traiter l'opération; c'est
un critère administratif.
La classification administrative est basée sur la structure des articles budgétaires telle
que précisée ci-dessus. (les 2 premier chiffres de l'article indiquant le département
dépensier, le 3ème chiffre le service (section) concerné)
2) La classification économique des recettes et dépenses
La classification économique qui, comme son nom l'indique, permet de classer les
recettes et les dépenses de l'Etat d'après leur nature économique et suivant un plan axé
sur la comptabilité nationale, a pour objet de dégager la nature économique de l'activité
de l'Etat et de mettre ainsi en évidence l'influence des transactions de l'Etat sur
l'économie nationale. Elle se base sur le code économique attaché à chaque article
budgétaire.
3) La classification fonctionnelle des recettes et dépenses
La classification fonctionnelle regroupe les recettes et les dépenses suivant leur
destination, c'est à dire suivant le type de mission remplie par l'Etat. Elle a pour but de
regrouper dans des tableaux synoptiques toutes les dépenses de l'Etat en une synthèse
des missions essentielles assumées par lui. Elle se base sur le code fonctionnel attaché à
chaque article budgétaire.
2 2
La classification fonctionnelle aboutit parfois à des regroupements voisins de ceux
opérés par la classification administrative; des différences existent cependant: d'une part
une même mission peut ressortir de la compétence de plusieurs ministères (ainsi le code
04.5x - "autres formes d'enseignement " se retrouve tant dans la section 12.0 du
Ministère de l'Education nationale qu'à celle 16.3 - Ecole supérieure du travail
dépendant du Ministère du travail); d'autre part un seul et même département peut
poursuivre des missions très variées.
La différence entre la classification fonctionnelle et économique est par contre très
nette: ainsi l'engagement d'un gardien au musée et la construction d'un nouveau musée
correspondent à la même fonction 08.1 - "Arts et archéologie", mais ont des codes
économiques différents, en l'occurrence "frais de personnel " et "investissements". A
l'inverse les crédits destinés à la construction d'un musée ont le même code économique
que ceux servant à la construction d'un nouveau palais de justice, mais correspondent à
des missions différentes.
4) La classification comptable des recettes et dépenses
La classification comptable permet de regrouper les recettes et dépenses suivant leur
destination économique finale. Elle correspond dans la grande majorité des cas à la
classification économique, les classes comptables étant confondues par ailleurs avec les
classes économiques ci-dessus. Elle se base sur les codes issus du plan comptable et
formant la dernière partie de la numérotation d’un article budgétaire.
Les regroupements comptables des dépenses et des recettes sont indiqués au projet de
budget à la fin du budget de chaque département ainsi que de façon globale pour
l'ensemble du budget de l’Etat.
C) Le principe de « l’adaptation » des chiffres budgétaires dans le cadre de la
classification économique et de la classification fonctionnelle.
Les classifications économique et fonctionnelle vont plus loin que l’approche
administrative ou comptable à la base des classifications du même nom. Il s’agit en effet
d’apprécier la « réalité » économique ou fonctionnelle de l’intervention étatique.
Pour ce faire certains chiffres inscrits au budget/compte de l’Etat doivent être adaptés
afin de tenir compte de différentes techniques budgétaires ou comptables en raison
desquelles ces chiffres ne correspondent pas à une « réalité » d’un point de vue
économique ou fonctionnel.
- Si la classification comptable est basée sur les crédits inscrits au budget (c.-à-d. sans prendre en
considération les dépenses et les recettes des Fonds spéciaux), la classification économique prend en
compte les dépenses et les recettes effectives des Fonds spéciaux. En d’autres mots l'alimentation
budgétaire des Fonds spéciaux est remplacée pour l'établissement de la classification économique par les
mouvements financiers qui se sont effectivement réalisés par le biais des fonds spéciaux
- Dans la classification économique, un certain nombre d'établissements publics tout en possédant un
statut juridique distinct de l'Etat, doivent être intégrés dans le secteur des administrations publiques
(exemples: Fonds d'urbanisation et d'aménagement du plateau de Kirchberg, fonds de remembrement des
biens ruraux, fonds national de soutien à la production audiovisuelle etc.) Le traitement économique de
ces établissements s'effectue de manière similaire au traitement des fonds spéciaux. Deux situations
peuvent se présenter:
2 3
Si l'établissement en question bénéficie d'une dotation de l'Etat, cette dotation doit être neutralisée et elle
est remplacée par les dépenses voire les recettes effectives de l'établissement en question. Si par contre
aucune dotation de l'Etat n'est accordée à l'établissement, seules les recettes et dépenses effectives sont
intégrées dans la classification économique.
- La classification comptable classe les opérations suivant la destination économique finale (Exemple:
participation de l'Etat dans le traitement des agents de la sécurité sociale = code 11 rémunérations). La
classification économique classe suivant la destination économique effective (Participation de l'Etat dans
le traitement des agents de la sécurité sociale = code 42 Transfert à la sécurité sociale).
Illustration de la classification comptable des dépenses courantes et en capital (projet
de budget 2008)
2 4
CHAPITRE 3- ELABORATION ET MODIFICATION DU BUDGET
A) L'élaboration du budget
1) Travaux au niveau du pouvoir exécutif
Etant donné l'importance tant formelle que matérielle du budget, sa préparation suit un
calendrier très rigoureux. Ce calendrier est le suivant:
Début avril N-1: Distribution de la circulaire budgétaire
La circulaire budgétaire émise par le Ministre en charge du budget contient des lignes
directrices de nature politique (par exemple stratégie budgétaire et objectifs) et de
nature technique (par exemple hypothèses macroéconomiques, plafonds de taux de
croissance par catégorie de dépenses publiques, prix maxima à mettre en compte pour
certaines catégories de dépenses). Ces lignes directrices sont à observer par les
départements ministériels lors de l'établissement de leurs propositions budgétaires.
En particulier la circulaire budgétaire contient des précisions quant à l'évolution
prévisible de l'inflation et la valeur consécutive à mettre en compte en ce qui concerne
la cote moyenne d’application de l'échelle mobile des salaires.
Avril à mai N-1 : Mise au point des propositions budgétaires dans les départements
ministériels et envoi de celles-ci au Ministère des Finances - Ministre du Budget, et à
l'Inspection générale des finances avant mi-mai.
A l'intérieur des départements ministériels, les différents membres du Gouvernement
sont invités à procéder à une révision des demandes de crédits formulées par les
différents services ou administrations relevant de leur compétence en vue d'élaborer des
propositions budgétaires cohérentes en concordance avec les objectifs de politique
budgétaire annoncés dans la circulaire budgétaire
Mai / juin N - 1 : Examen des propositions budgétaires par l'Inspection générale des
finances et mise au point des propositions définitives au cours des réunions
interdépartementales (examen contradictoire des propositions budgétaires).
Dans une première phase et conformément à l'article 2 de la loi du 10 mars 1969
l'Inspection procède à l'examen des propositions budgétaires.
D'après l'article 7 de la même loi, l'Inspection doit recevoir communication de tous les
documents et dossiers qu'elle demande à ces fins; elle peut en outre s'entourer de tous
les renseignements qu'elle juge utiles à l'accomplissement de sa mission.
Les fonctionnaires chargés de l'élaboration des propositions budgétaires des
départements ministériels doivent donc tenir ou mettre, si nécessaire, à la disposition du
Ministère des Finances et de l'Inspection générale des finances tous les documents,
calculs, etc. permettant de vérifier l'exactitude et le bien-fondé des crédits proposés.
Au cours d'une seconde phase, les représentants de l'Inspection générale des finances
procèdent, avec les fonctionnaires des départements ministériels, à un examen
contradictoire des propositions budgétaires initiales.
2 5
Lors de ces réunions interdépartementales, les représentants des deux départements
respectifs ont pour mission de mettre en oeuvre, dans toute la mesure du possible, les
directives de politique budgétaire énoncées par le Ministre du Budget dans la circulaire
budgétaire.
Pour que la plupart des problèmes, notamment tous les problèmes courants, puissent
être vidés au cours de ces examens contradictoires et que le nombre des questions à
débattre sur le plan gouvernemental soit réduit à un strict minimum, à savoir aux
affaires importantes à caractère politique, les fonctionnaires mandatés des départements
ministériels doivent être désignés parmi les cadres dirigeants et être munis des pouvoirs
nécessaires.
En vue d'assurer un déroulement satisfaisant des examens contradictoires, chaque
département ministériel ne pourra être représenté en principe que par un seul délégué.
Au besoin, celui-ci pourra cependant se faire assister par l'un ou l'autre expert.
Juin /juillet N-1 : Préparation des travaux du Conseil de Gouvernement.
En vue de la préparation des réunions du Conseil de Gouvernement, l'Inspection
générale des finances établit les procès-verbaux des réunions interdépartementales qui
indiquent, d'une part, les modifications admises lors des examens contradictoires par
rapport aux propositions initiales et, d'autre part, les modifications supplémentaires
proposées éventuellement par l'Inspection ainsi que les questions d'ordre politique qui
restent à être tranchées (document: "Questions à trancher par le Conseil de
Gouvernement).
Septembre N-1: Mise au point définitive du projet de budget par le Conseil de
Gouvernement.
Les questions importantes d'ordre politique au sujet desquelles un accord n'a pu être
trouvé lors des réunions interdépartementales (examens contradictoires) sont tranchées
au niveau gouvernemental, suivant les cas, soit au cours de réunions interministérielles
("examens bilatéraux"), soit au niveau du Conseil de Gouvernement.
Mi- octobre N -1: Dépôt du projet de budget à la Chambre des Députés.
En vertu de LC- 6 " Le projet de budget de l'année est accompagné d'un rapport sur la
situation financière et budgétaire et ses perspectives d'évolution dans le cadre
économique général ainsi que d'annexes explicatives faisant connaître notamment:
- la situation financière des services de l'Etat à gestion séparée;
- l'encours des garanties accordées par l'Etat;
- la situation financière des fonds spéciaux, indiquant pour chaque fonds spécial son
évolution pluriannuelle passée et prospective."
Remarque: Procédures budgétaires particulières
- Propositions tendant à l'engagement de nouveaux agents de l'Etat : Procédure du
numerus clausus
2 6
Les propositions sont à adresser au Premier Ministre, Ministre d'Etat qui les soumet (en
principe) pour avis à la Commission d'économies et de rationalisation (CER). Cette
commission établit un avis quant au nombre et la répartition des nouveaux engagements
à opérer au cours de l'exercice à venir. Sur base de l'avis de la CER, le Conseil de
Gouvernement arrête le nombre des nouveaux engagements ainsi que leur répartition.
A noter qu'outre cette compétence lors de l'établissement du projet de budget, la CER est appelé à donner
son avis, en cours d’exercice, sur tout remplacement à opérer sur un poste vacant, sur l'engagement
d'agents temporaires en cours d'exercice, ainsi que sur les renforcements des services par des agents
engagés à temps partiel.
- Propositions tendant à faire introduire ou refixer des indemnités ou primes: décision
du Conseil de Gouvernement sur avis de la "Commission chargée de l'examen des
cumuls".
- Budget des dépenses en capital: en principe les crédits doivent s'insérer dans les
limites tracées par le programme pluriannuel d'investissements actualisé annuellement.
Remarque: Bien que le Ministre du Budget joue un rôle prépondérant dans la
préparation du projet de budget, ce projet est examiné en dernier lieu, comme d'ailleurs
tout projet de loi, par le Conseil de Gouvernement, qui est obligé de délibérer sur toutes
les affaires qui doivent être soumises à la décision du Grand-Duc (arrêté grand-ducal de
dépôt du projet de loi).
2) Travaux au niveau du pouvoir législatif
Le budget de l'Etat étant une loi au sens formel, il est arrêté par les organes du pouvoir
législatif suivant la procédure normale applicable aux projets de loi d'initiative
gouvernementale, mais la procédure est accélérée pour des motifs d'urgence.
Ainsi le projet de budget est déposé à la Chambre des Députés sans que le Conseil
d'Etat ait été préalablement entendu en son avis. De même, l'examen du projet de budget
par la Commission des Finances et du Budget de la Chambre se fait parallèlement à
l'instruction préparatoire du projet par le Conseil d'Etat. En général, l'avis du Conseil
d'Etat est cependant rendu avant que la Chambre ne passe à la discussion publique du
projet de budget.
En vertu du règlement de la Chambre des Députés « le Ministre ayant dans ses
attributions le budget de l'Etat saisit la Chambre des Députés, le Conseil d'Etat et les
chambres professionnelles du projet de loi concernant le budget des recettes et des
dépenses de l'Etat pour l'année subséquente au cours de la 3e semaine d'octobre au
plus tard.»
Remarque: Le recours aux douzièmes provisoires:
Si, pour des raisons diverses, le budget ne peut pas être voté, sanctionné, promulgué et
publié avant le commencement de l'exercice auquel il se rapporte, il importe d'avoir
recours au vote de "douzièmes provisoires" . Il s'agit d'une loi spéciale qui a pour objet:
- d'autoriser le Gouvernement à percevoir les impôts existant au 31 décembre de l'année
précédant le commencement du nouvel exercice. (cf. C-100 annualité des impôts).
2 7
- de rendre applicables pour un ou plusieurs mois d'autres dispositions essentielles de la
loi budgétaire.
- d'autoriser le Gouvernement à effectuer, pendant la même période, les dépenses
prévues au projet de budget jusqu'à concurrence d'un montant global proportionnel à
cette période. Dans une approche plus rigoureuse, les dépenses à effectuer sont limitées
au montant, proportionnel à la période concernée, des recettes escomptées.
Les "douzièmes provisoires" constituent des pré budgets partiels pour un ou plusieurs
mois, votés par la Chambre des députés, qui sont ensuite repris dans le budget
proprement dit.
La procédure des "douzièmes provisoires" contrevient au principe de l'annualité
budgétaire. Aussi est-elle contraire au principe de l'unité budgétaire, puisque si
plusieurs douzièmes doivent être votés successivement, on aboutit à un morcellement
du budget.
La procédure des "douzièmes provisoires" - technique non prévue par la législation sur
la comptabilité de l'Etat- a été appliquée pour la dernière fois au cours des années 60.
( cf Loi du 23 décembre 1963 ayant pour objet :
1. d’ouvrir au Gouvernement un crédit provisoire de 2.235.865.000 francs pour les mois de
janvier, février, mars et avril 1964 ;
2. d’autoriser le Gouvernement à recouvrer les impôts directs et indirects existant au 31 décembre
1963 d’après les lois et les tarif s qui en règlent l’assiette e et la perception et
3. de rendre applicables certaines dispositions figurant au projet de loi concernant le budget des
recettes et des dépenses de l’Etat pour l’exercice 1964)
B) Les modifications du budget
Comme le budget est un acte de prévision qui est élaboré longtemps en avance, il doit
pouvoir être adapté en cours d'exécution aux aléas de la vie économique et sociale. Ces
adaptations, qui ne devraient pouvoir porter que sur des cas vraiment imprévisibles ( et
non pas imprévus) sont d'ordre législatif ou d'ordre exécutif.
1) Les modifications législatives du budget voté
A cet égard il y lieu de distinguer deux sortes de modifications: les budgets rectifiés et
les crédits spéciaux.
a) - Les budgets rectifiés:
Les budgets rectifiés sont des lois dont l'élaboration est soumise à la même procédure
que les lois ordinaires et qui ont pour but d'apporter des retouches aux recettes et au
dépenses prévues par les budgets votés, afin de les ajuster en cours d'exercice aux
changements intervenus dans les conditions économiques et sociales.
Bien que n'étant pas prévus par notre législation, de tels budgets ont été établis à la fin
des années soixante, mais sont tombés en désuétude depuis cette date.
b ) - Les crédits spéciaux:
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En dehors des budgets rectifiés proprement dits, des lois à répercussions financières
peuvent modifier le budget voté sur des points précis, soit en y ajoutant de nouveaux
crédits, soit en augmentant des crédits déjà prévus.
Exemple : Le budget voté de l’exercice 2005 a été modifié par la loi du 25 juillet 2005 portant création
d’un lycée-pilote. L’article 17 de cette loi a ajouté au budget de l’exercice 2005 un article nouveau avec
les libellé et crédit suivants : "Lycée-pilote : frais d’exploitation courants . . . . . . . . . . 50.000 euros"
NB: Tant les budgets rectifiés que les budgets spéciaux représentent des entorses au
principe de l'unité budgétaire, alors qu'ils conduisent au vote du budget par tranches.
Aussi LC-48 prescrit-elle que " Toute demande de crédit faite en dehors du Budget
annuel doit indiquer les voies et moyens de couvrir la dépense". Or, la disposition
analogue existant sous la législation de 1936 -pourtant formelle- est restée souvent
inobservée!
NB: Budget voté + [budget rectifié + ] crédits spéciaux = "Budget définitif" .
2) Les modifications exécutives du budget voté
Deux procédés permettent à l'exécutif de modifier les crédits votés par la Chambre des
Députés:
- les transferts d'excédents de crédits
- les dépassements de crédits non-limitatifs
Vu que ces procédés constituent une entorse aux pouvoirs d'autorisation du Parlement,
ils sont entourés d'un certain nombre de restrictions visant à éviter des abus.
a) - Transferts de crédits
Base légale : LC-18: "(1) Aucun transfert de crédit d'une section du budget à
l'autre ne peut être effectué qu'en vertu d'une loi.
(2) Aucun transfert de crédit d'un article à l'autre dans la même section ne peut
être opéré avant le premier novembre d'un exercice. Dans des cas exceptionnels,
de tels transferts peuvent être autorisés par le ministre ayant le budget dans ses
attributions avant cette date."
En pratique les demandes de transfert avant le 1er décembre sont soumises à l'avis de
l'IGF.
Le transfert à l’intérieur d’une même section budgétaire (la section correspondant en
principe à une administration) est réalisé par arrêté du ministre ordonnateur. Copie des
arrêtés de transfert est envoyée par le ministre ordonnateur pour information à la
Chambre des Députés, au Ministre du Budget et au contrôleur financier.
L'effet du transfert :
L'effet du transfert est de diminuer le crédit de l'article d'origine à concurrence du
transfert ainsi que de majorer du même montant le crédit de l'article de destination.
(d'où: il n'est pas possible d'introduire par transfert des crédits pour des dépenses de
nature non prévue au budget de l’administration concernée). Le transfert n'influe ni sur
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le total des dépenses du budget voté, ni à fortiori sur l'équilibre entre recettes et
dépenses.
A ajouter qu’un article peut être augmenté ou diminué plusieurs fois par voie de
transfert au cours d'un même exercice budgétaire.
Limites aux transferts de crédits: Crédits non-susceptibles de transfert (cf. infra: Les
différentes catégories de crédits budgétaires)
b) - Dépassement de crédits non-limitatifs
Base légale LC-66: "En cas d'insuffisance de crédits à l'endroit d'un article
libellé "Crédit non limitatif", pour des dépenses imprévisibles, indispensables et
dont le règlement ne peut être différé, le ministre ayant le budget dans ses
attributions peut autoriser préalablement à l'engagement un dépassement de
crédit sur demande motivée du ministre ordonnateur"
La loi sur la comptabilité prévoit donc le dépassement de crédits budgétaires, à
condition toutefois que le ministre ordonnateur ait obtenu l'autorisation du Ministre du
Budget avant même l'engagement de la dépense Encore y a-t-il lieu de souligner que
sont susceptibles d'être dépassés que les seuls crédits qui portent la mention "crédit nonlimitatif")
(cf. infra Chapitre 4). Alors que la possibilité de transfert est la règle, celle
de pouvoir dépasser un crédit constitue donc l'exception !
Les dépassements modifient le total du budget et l'équilibre budgétaire. Un même
article de dépenses peut faire l'objet de plusieurs dépassements au cours d'un même
exercice.
Remarques:
* cf. Loi IGF - 2. " A la demande du Ministre du budget, [L'IGF] donne son avis sur le
dépassement des crédits non-limitatifs".
* constituent des dépassements de nature particulière l'affectation d'éventuelles plusvalues
de recettes aux fonds spéciaux (affectation décidée depuis l’exercice 1999 par le
biais d’une loi spéciale sur l’affectation de l’excédent de recettes budgétaires de d’un
exercice donné)

LE DROIT BUDGETAIRE

TITRE I : LE DROIT BUDGETAIRE

CHAPITRE 1 - DEFINITIONS ET PRINCIPES BUDGETAIRES

A ) Définition du budget

a) Définition juridique

La définition de base du budget de l’Etat résulte de la Constitution, article C-104

"Chaque année la Chambre (des Députés) vote le budget"

Il s'en suit que:

- le budget est une loi au sens formel, c.-à-d. un acte du pouvoir législatif ayant la

forme d'une loi ;

- le budget est une réserve de la loi, c.-à-d. qu'il fait partie des matières spécialement

désignées par la Constitution comme ne pouvant faire l'objet que d'une loi formelle.

Une telle définition purement formelle du budget serait cependant insuffisante. Aussi la

loi sur la comptabilité de l’Etat apporte-t-elle des précisions supplémentaires en

définissant le budget de l'Etat par rapport à son contenu:

LC-2 "Le budget de l'Etat est la loi annuelle qui prévoit et autorise toutes les

recettes et toutes les dépenses à effectuer par l'Etat pendant l'exercice pour lequel

il est voté"

D'où la définition suivante qui tient compte de l'aspect formel et matériel du budget:

Le budget est la loi annuelle qui prévoit et autorise (toutes) les recettes et dépenses à

effectuer (sur fonds ordinaires) par l'Etat pendant l'exercice pour lequel il est voté.

Remarque: Notion de recettes et dépenses budgétaires :

La comptabilité de l'Etat connaît trois sortes de fonds de l'Etat, à savoir les fonds

ordinaires, les fonds spéciaux ainsi que les fonds déposés.

La définition du budget ne se réfère qu'aux fonds dits ordinaires, qui constituent les

fonds budgétaires proprement dits, c.-à-d. les fonds concernant les recettes et les

dépenses qui sont effectuées par l'intermédiaire du budget (à savoir budget des recettes,

budget des dépenses, budget des recettes et dépenses pour ordre LC-2)

Ne sont donc pas repris au budget les recettes et les dépenses concernant:

- les fonds spéciaux (LC-76): Ce sont des fonds de l'Etat affectés à des dépenses

publiques de nature déterminée. Les dotations budgétaires annuelles au profit des fonds

spéciaux et inscrites au budget font en revanche partie des fonds budgétaires ordinaires

(LC-76) (voir infra : Fonds spéciaux)

4

- les fonds déposés : ce sont des fonds publics ou privés reçus en dépôt par l'Etat (LC-

92)

b) Définition « matérielle » du budget

Le projet de budget (au sens matériel) comprend 3 documents / volumes :

- Volume I : Le projet de budget annuel répondant aux exigences de la loi sur le

budget, la comptabilité et la trésorerie de l’Etat (= présentation « légale »). Il

intègre le texte du projet de loi proprement dit ainsi que certaines annexes à

caractère explicatif (exposé sur la situation financière et budgétaire avec les

perspectives d’évolution, tableaux faisant connaître la situation financière des

différents fonds spéciaux, commentaire des articles de la loi budgétaire, etc.) ;

- Volume II : Le programme pluriannuel des dépenses en capital portant sur une

période s’étendant sur 5 exercices budgétaires ;

- Volume III : Un document ayant pour objet d’expliquer et de commenter le

passage entre la présentation des budgets et des comptes de l’Etat conformément à

la législation sur la comptabilité (budget « légal ») et la présentation basée sur le

Système européen de Comptes SEC95 (présentation appliquée dans le cadre du

« pacte européen de stabilité et de croissance »)

Seul le volume I est soumis au vote de la Chambre des Députés et conduit au budget

proprement dit, c.-à-d. au budget voté de l’Etat.

Le budget dans sa présentation légale (budget voté) comprend deux parties : d’une part

la loi budgétaire (partie rédactionnelle) et d’autre part les tableaux des recettes et

dépenses.

Droit fiscal marocain

Droit fiscal marocain: Classifications d’imposition et l’équité fiscale

Auteur : issa said
Type de document : Article juridique

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Présentation : Bien que le choix d’une justice fiscale adaptée aux structures économiques et sociales soit une condition essentielle pour tout décollage économique, le choix d’un impôt applicable à un secteur économique déterminé présente beaucoup de difficulté. Ceci tient du fait que cette imposition se trouve condamnée à opérer dans un contexte qui lui est étrange. Car une structure fiscale doit être conçue et élaborée non par rapport à une situation abstraite ou à partir d’éléments pris dans un ou plusieurs pays, mais en fonction des données politiques, économiques et sociales propres au pays concerné. Ce qui n’est pas le cas pour un grand nombre de pays en développement où on assiste à un déséquilibre d’imposition, ce qui est à l’encontre des principes de la justice fiscale.

la justice fiscale apparaît en tant que telle comme étant l’égalité et l’équité devant l’impôt. C’est-à-dire la participation de tous et de chacun à l’effort fiscal selon le principe de la capacité contributive, comme le stipule, l’article 17 de la constitution marocaine de 1996. NGAOSYA TANH souligne que « les nations pauvres feraient bien de se réformer et de prélever des impôts plus lourds sur les citoyens riches avant de venir réclamer une aide aux nations aisées »[1].
Par ailleurs, ce  principe d'équité  peut prendre deux formes : d’une part, l'équité verticale modulant l'imposition en fonction de la « capacité contributive », exigeant un impôt plus important aux personnes les plus aisées ; et d’autre part, l'équité horizontale imposant un traitement équivalent à une situation équivalente.
Cependant l'analyse d'une politique fiscale doit au préalable être précédée d'une approche d'un modèle de système fiscal qui serait un type idéal, c'est à dire, une norme permettant de définir toute autre mesure qui s'en écarterait. Il peut paraître excessif de parler d’une justice  fiscale dans la mesure où la formule semble impliquer l’existence d’une combinaison harmonieusement et logiquement agencée alors que l’observation des diverses structures fiscales montre qu’elles sont le plus souvent constituées d’éléments épars, plus ou moins cohérents, qui résultent plus d’une sédimentation et d’une juxtaposition que d’une réflexion abstraite, tel porte, l’étiquette ou l’intérêt majeur de ce sujet.
En effet, il existe un sérieux risque de conflit entre deux préoccupations majeures : d’une part, l’effectivité de l’action administrative qui exige l’existence de prérogatives pour réduire la fraude et l’évasion fiscales. D’autre part, la nécessité de respecter les droits du contribuable. Toutefois,  dans quelle mesure peut-on parler d’équilibre entre les prérogatives de l’administration fiscale et les droits du contribuable ?
Afin de mieux analyser notre sujet, notre choix à l’élucider sera concentré  dans un premier angle, sur les tendances du rôle de l’impôt dans la société (I) pour enfin s’achever dans un deuxième sens sur les classifications du prélèvement fiscal (II).
I - TENDANCES DU ROLE SOCIAL DE L’IMPÔT
Le système fiscal contemporain est aujourd'hui marqué par son extrême complexité et son absence totale de lisibilité pour le citoyen. Si bien que la finalité sociale de l’impôt a pris une importance croissante au fils de ces années, la notion du rôle social dans l’impôt est difficile à la définir  en raison du changement de l‘espace et dans le temps. C’est pour cela qu’on tente de faire une analyse de la notion de la justice redistributive de l’impôt (A), qui apparaît comme une source importante de l’impôt social afin d’éclaircir cette notion à travers l’équité fiscale (B).
A. La justice redistributive de l’impôt dans la société
L’expression la plus cohérente de ce que devrait être la justice redistributive dans une société est la vocation de satisfaire l'intérêt général, mais on ne peut dissocier la recherche de l’intérêt général de son coût, qui se traduit par la fiscalité. Cette conception de l'intérêt général est celle de la "justice redistributive". Etant un ensemble des prélèvements et des réaffectations des ressources opérées par les administrations publiques, la justice redistributive peut être perçue comme ce qui est acceptable socialement, s’attachant  ainsi à corriger les inégalités de la répartition primaire assurée par le marché, en introduisant une redistribution verticale du revenu par l’Etat, qui prend aux plus riches pour donner aux plus pauvres, essentiellement par la fiscalité directe, à travers la progressivité de l’impôt (1) issue d’une sélectivité de l’impôt (2) sur le revenu.
1. La progressivité de l’impôt
Parce qu'il est important que l'impôt ne détruise pas les potentialités économiques du contribuable, l’impôt progressif est un impôt dont le taux s'accroît en fonction de la valeur de l'élément taxé, appelé base d'imposition. Cette progressivité remplit donc une fonction d'équité sociale, en favorisant une redistribution entre bas et hauts revenus.
Dans un tel régime les tranches fiscales les plus élevées payent pour les plus basses qui sont généralement exonérées de l'impôt[1]. En clair une personne trois fois plus riche qu'une autre est par exemple, amenée à payer cinq fois plus d'impôt que l'autre. A titre d’exemple un revenu annuel au Maroc peut s’illustrer pratiquement dans les cas suivants :

• 0 à   0 à 27 000   dirhams  est exonérée,
• de  27 001 à 40 000 dirhams ; 12% avec 3 240 de somme à réduire,
• 40 001 à 50 000 dirhams ; 24 % avec  8 040 de somme à réduire,
• 50 001 à 60 000 dirhams ; 34% avec 13 040 de somme à réduire,
• 60 001 à 150 000 dirhams ; 38% avec 15 440 de somme à réduire
• Au delà de 150 000 dirhams ; 38% avec 15 440 de somme à réduire[2]

Donc ceci nous donne à dire que la progressivité de l’impôt en relation avec les facultés contributives, s’avère ici que le taux augmente au fur et à mesure que le volume et le montant du revenu augmentent, afin d’arriver à une certaine égalité des sacrifices entre les différentes catégories de contribuables.

2. La sélectivité de l’impôt
Après avoir spécifié la nature de la progressivité de l’impôt, à présent le choix nous revient d’examiner comment les théories sociales des impôts prennent en compte la sélectivité de l’impôt pour des questions fiscales agitant  socialement sur deux principaux thèmes : d’une part la justice fiscale qui se veut une bonne répartition ou d’imposition adéquate aux aspirations de la société ; et d’autre part les problèmes budgétaires et de croissance économique.
Dans ce sens, la sélectivité de l’impôt prend en considération l’origine des revenus. Ceci peut s’expliquer largement du fait que, la sélection se fait en fonction de la nature du besoin en exonérant les consommations et les produits de première nécessité, imposer un taux très modéré aux consommations courantes, un taux important pour la consommation de confort et un taux très élevés pour les consommateurs de luxe.
B - L’équité fiscale
A titre de rappel pour la notion de l’impôt, cette dernière est définie comme un prélèvement autoritaire et sans contrepartie directe en vue de couvrir les charges publiques. Mais au sein de cette procédure, la notion de l’équité fiscale réside d’une part importante dans ce système afin d’éradiquer des inégalités sociales.
A l'instar de la bonne foi, l'équité est également une notion hybride à la définir. Il s'agit d'«un emprunt, savant au latin aequitas « égalité », « équilibre moral », « esprit de justice », dérivé d'aequus « égal », d'où impartial »[3]. Elle est souvent présentée comme une notion chargée de valeurs morales
Au Maroc, comme partout ailleurs, les prélèvements fiscaux peuvent corriger les inégalités de revenus, en répartissant mieux la richesse nationale. C’était là, l’un des objectifs que devait atteindre la réforme fiscale marocaine de 1984. Cette réforme visait une répartition plus juste de la charge fiscale en fonction des facultés contributives des citoyens. Et c’est à travers deux concepts, en particulier, le concept de l’équité horizontale (1) et de l’équité verticale (2).
1. L’équité horizontale
L’une des caractéristiques de l’équité fiscale, l’équité horizontale couvre  un intérêt important au sein de l’imposition fiscale en matière de justice fiscale. En traduisant cette notion, l’équité fiscale repose à la fois sur l’égalité de traitement de tous les contribuables dont la capacité contributive est la même et sur la prise en compte par le système fiscal de certaines caractéristiques des individus autres que le revenu, qui ont un effet sur leur bien-être[4]. Exemple une personne à charge familiale et une personne non à charge, de même revenu, la distinction de taux d’imposition devrait privilégier celle à charge familiale. Elle se fonde sur le principe selon lequel les personnes physiques ayant une capacité  contributive égale, plus exactement jouissant d’un même revenu global, devaient acquitter un impôt égal.

2. L’équité verticale
Prétendue être l’essentiel d’une projection vers une société plus juste, l’équité verticale caractérise la juste répartition de la charge fiscale entre des contribuables aux revenus différents. Dans son ouvrage majeur Théorie de la justice de 1971, le libéral John Rawls écrit qu'une société est juste si elle respecte trois principes, dans l’ordre, à savoir : la garantie des libertés de base pour tous ; l’égalité « équitable » des chances ; et le  maintien des seules inégalités qui profitent aux plus défavorisés[5]. C’est dans ce sens que l’équité fiscale doit être appréhendée.
Ainsi pour la définir précisément, il faut déterminer la répartition optimale entre les contribuables du sacrifice (ou perte d’utilité) résultant du versement des prélèvements obligatoires. Elle s'intéresse aux traitements des inégalités, et donc aux situations où divers individus dotés de ressources différentes, sont simultanément concernés par la mesure publique[6].
Par ailleurs, si l’on considère que l’utilité marginale du revenu est décroissante et que la perte d’utilité liée à l’impôt doit représenter une part constante de l’utilité, le système fiscal doit être progressif, c’est-à-dire que le taux moyen d’imposition doit croître avec le revenu. Mais ce résultat n’est pas général et dépend étroitement des hypothèses faites, ce qui met clairement en évidence l’absence de définition unique de l’équité fiscale.

En somme, il convient de faire de l’éloge de ce qu’on vient de précité sur cette présente partie, qu’il est d’une politique fiscale efficace et juste, celle qui se lie à une meilleure justice fiscale, c'est-à-dire, une justice selon laquelle, la considération d’imposition doit être évalué en fonction du principe de la capacité contributive comme on l’a déjà précité.
Certes, l’existence des dispositions ou des principes d’une justice fiscale, aillent dans un sens théoriquement cohérents et judicieux socialement, mais du point de vu pratique, prête une attention particulière et douteuse. C’est ainsi que notre seconde partie, part d’une illustration sur les classifications du prélèvement fiscal afin de voir comment les tranches d’imposition s’évoluent et se pratiquent pour chercher à élucider la question de cette justice fiscale.
II - Les classifications du prélèvement fiscal
Le système fiscal moderne est un système qui se caractérise par la prédominance des impôts avec un but essentiel d’alimenter le trésor public. Au delà du débat théorique, on observe généralement pour un système d’impôt multiple pour des considérations  à la fois politique, économique et fiscal ; mais également pour des considérations sociales.
A l’instar de tous pays, le Maroc connaît une fiscalité structurée qui consiste en l’institution d’une fiscalité moderne. Avec cette fiscalité moderne, la notion d’impôt recouvre une grande diversité de prélèvement. Habituellement les impôts sont classés selon deux grands critères : critères administratif (A) ou le critère économique (B).
A – La classification administrative
Le critère administratif est un outil indispensable à connaître puisqu’il est toutefois utilisé pour des raisons historiques et pratiques. Même si cette classification n’apporte aucun éclairage sur la nature des impôts et sur leur signification, mais il nous importe à clarifier la domination de l’imposition qui reflète bien évidemment la justice fiscale.
A cette fin, cette classification administrative distingue les impôts direct et indirect (1) et le droit de l’enregistrement (2).

1. Les impôts direct et indirect
Les impôts directs et indirects présentent une certaine  domination d’imposition dans un système fiscal, dont ce caractère présente des conséquences, en particulier  le désintéressement et la négligence de la justice fiscale[7]. Et l’estimation dune approche  économique témoigne que plus de 70% de recettes fiscales proviennent essentiellement des impôts indirects.
Cependant les impôts directs regroupent les impôts sur le revenu, impôt sur les sociétés, taxe urbaine, patente… qui sont payés dans les perceptions à l’initiative de l’administration. Dans ce sens, l’impôt est donc payé directement par une personne au nom duquel le rôle est établi selon les services de calcul de l’impôt établi par l’administration.
Toutefois, à part l’existence des impôts directs, la domination des impôts indirects sont les plus rentables en matière de recette fiscale qui sont supportés enfin de compte par le consommateur final, ce qui touche négativement les détenteurs des revenus moyens et faibles, même les sans revenus. Ce sont des impôts calculés par le redevable et payé à son initiative. Ils sont dûs en raison de la réalisation d’une opération commerciale donnée (vente génaralement). Exemple : la TVA  ne constitue pas véritablement une charge pour l’entreprise. Lorsque par exemple on applique la TVA sur une opération de l’entreprise qui achète un produit à 100 HT plus une TVA à l’achat de 20 à raison de 20%, elle le vend à 250 HT à la vente de 50 à raison de 20% toujours. Elle serait redevable d’une TVA due à l’administration fiscale[8].
Donc, les droits à payer sont, dans la plupart des cas, proportionnels aux prix à la formation duquel ils participent ou auquel ils s’ajoutent. Ils sont donc payés indirectement par l’acheteur.
2. Les droits d’enregistrement
En parlant des droits d’enregistrement dans un  système fiscal en particulier marocain, il se trouve qu’il ait pour des raisons diverses, certains actes qui doivent être soumis à la formalité de l’enregistrement. A cette occasion sont perçu les droits dits d’enregistrement, les principes actes concernant : l’occasion, vente, donation d’immeuble ou de fond de commerce, succession, constitution des sociétés hypothèques,…[9]
Mais on remarque que dans ces actes qu’il existe une limitation quant à la base imposable. Par exemple : pour les acquisitions d'immeubles ou de fonds de commerce dans le cadre d'un contrat de mourabaha au prix d'acquisition desdits biens par l'établissement de crédit, augmenté de la rémunération convenue d'avance (articles 131-1° et 132-II du Code Général des Impôts).

B – La classification économique
Après avoir identifier les critères administratifs de l’impôt, la classification économique joue également un rôle important dans un système fiscal, mais aussi dans le développement économique. Cette classification regroupe les impôts d’après la nature des actes qu’ils frappent. Plusieurs regroupements sont possibles qui témoignent le plus suivant d’un point de vue classique.
On s’accorde cependant en général à distinguer quatre grandes catégories d’impôt, à savoir : l’impôt sur le revenu et sur la consommation (1) et l’impôt sur la fortune et sur le capital (2).

1. l’impôt sur le revenu et sur la consommation
D’abord, l’impôt sur le revenu est un impôt dû en raison de la perception d’un revenu, c’est-à-dire, des ressources ayant vocation à un renouvellement et à une certaine régularité. Parmi eux, on peut citer : l’impôt sur le revenu proprement dit impôt général des revenus regroupant les revenus professionnels, agricoles, salariaux, fonciers et des capitaux mobiliers[10].
Ici, la définition qu’on peut envisager sur la notion des revenus, nous considérons que le revenu n’est que le produit d’un capital, d’un travail ou d’une activité mixtes. Mais également nous considérons le revenu comme étant tout accroissement de la valeur quelque soit l’origine et la durée, donc même un simple enrichissement accidentel, même une fois dans la vie est considéré comme un revenu et doit par conséquent subir l’impôt (hausse boursière, un gain au hasard ou un héritage…).
Enfin, l’impôt sur la consommation comme étant un critère économique, constitue des impôts supportés à l’occasion de l’achat ou de l’utilisation d’un bien ou d’un service pour la satisfaction des besoins personnels. Nous pouvons affirmer pratiquement que la TVA est un impôt sur la consommation puisqu’en fin de compte ce sont les consommateurs qui ont support le poids.
Certaines catégories des dépenses supportent des impôts spéciaux que l’on appelle les contributions indirectes. Ce sont essentiellement les produits pétroliers et les taxes qui frappent les alcools et les tabacs. Considérés par ailleurs comme produits de luxe ou comme produits nocifs. Le prix majoré du montant de la contribution indirecte supporte en outre la TVA.

2. l’impôt sur la fortune et sur le capital
L’impôt sur la fortune et sur le capital aménagent des prélèvements fiscaux essentiellement à caractère économique et fiscal.
En partant d’abord à l’illustration de l’impôt sur la fortune, ce dernier est un impôt perçu à l’occasion de la transmission ou d’un de ses éléments lorsqu’il reste effectivement à la charge du bénéficier de l’opération. Au Maroc, cet impôt est perçu dans des dispositions applicables qui exigent certaines conditions : tout d’abord dans la mesure où la fortune se compose :
- D'immeubles avec leurs accessoires ;
- D'entreprises commerciales ou industrielles, y compris, celles de la navigation maritime et de la navigation aérienne, l'impôt sera perçu dans l'Etat à qui est dû, d'après les articles précédents, l'impôt sur les revenus provenant de ladite fortune ;
Enfin, pour tous les autres genres de fortune, l'impôt sera perçu dans l'Etat de domicile[11].
Or qu’à titre de comparaison de la loi française du 30 décembre 1981 qui avait créé un impôt sur les grandes fortunes. Selon cette loi, l’impôt sur la fortune ne devrait frapper que les riches, ceux dont la fortune dépassait les trois millions de Francs. Son taux était progressif de 0.5% à 2%. Mais il a été supprimé en 1987 en raison de son rendement médiocre.
Au delà de l’impôt sur la fortune, l’impôt sur le capital se trouve dans tous les systèmes fiscaux, mais n’occupe qu’une place marginale parmi les recettes fiscales. Il frappe le patrimoine permanent du contribuable ce qui revient à dire que la matière imposable peut être très large (lingots d’or, bijoux, propriété bâtis ou non, objet d’art, véhicules de luxes, bateaux…)[12].
Nous constatons des difficultés énormes pour évaluer cette matière imposable, raison pour laquelle on a tendance à dire que l’impôt sur le capital est improductif, surtout si on y ajoute les proportions énormes de fraude et d’évasion fiscale même dans les pays d’O.C.D.E. Au Maroc, il n’y a pas d’impôt sur le capital au vrais sens du terme, mais il y a des manifestations d’imposition sur le capital par quelque impôts : Taxe sur les terrains urbains non bâtis et droits de succession.
Au terme de cette seconde partie, il convient de souligner que l’ensemble étudié, partage le principe de la progressivité des taux appliqués aux différentes tranches de revenu qui augmente au fur et à mesure qu’on passe d’une tranche de revenu à l’autre par exemple. Cependant le nombre des tranches des revenus, ainsi que les taux pratiqués ne sont pas les mêmes pour tout les systèmes fiscaux, chaque système prend en considération les particularités et les spécificités du pays en question d’où l’impact de la justice fiscale et la difficile imposition.

Conclusion

La justice fiscale est spécifiquement par nature, la protection sociale dont son originalité ne tient pas au vieux mythe de l’autonomie de droit fiscal. La spécificité de la justice fiscale découle de son rôle essentiel dans l’équilibre fragile entre l’acceptation et la contestation de l’impôt par la société civile. Il s’agit donc de s’inscrire de  la logique  de réduction de tranches d’imposition qui bénéficient aux plus gros revenus.
Au terme de notre travail, il convient de dire que la responsabilité de la puissance publique dont l’exercice est assurée par et pour le peuple est de veiller à satisfaire les besoins sociaux de la manière la plus juste grâce à une contribution commune. En matière de prélèvement obligatoire et donc d’impôt. Un impôt juste est d’abord un impôt direct ou indirect payé par un contribuable, en fonction d’éléments objectifs (revenu, patrimoine, charge de famille…).
concluons qu’un système fiscal joue un rôle de moralisation mais également un rôle de redressement des inégalités sociales. Mais le problème qui se subsiste consiste dans le choix d’une politique fiscale capable de rendre le système fiscal du pays adéquat  aux besoins de l’administration fiscale et aux exigences des contribuables.

Par ISSA SAID

La Société des Nations

SDN, sigle de Société des Nations

Organisation internationale créée par le traité de Versailles (1919) et qui a siégé à Genève de 1920 à 1946.

Cet article fait partie du DOSSIER consacré à la Première Guerre mondiale.

1. Origines

Aristide Briand, septembre 1931

La Société des Nations est la première tentative pour faire fonctionner une organisation universelle des États, principalement créée pour régler les problèmes de sécurité collective. Il s'agissait en quelque sorte de prolonger le gouvernement de fait des Alliés durant la Première Guerre mondiale dans une organisation permanente. À l'origine de la SDN, il y a les conditions de la paix telles qu'exposées par le président Woodrow Wilson le 8 janvier 1918 dans son discours des « Quatorze Points ». Le quatorzième point précisait qu'une « association générale des nations devra être formée sur la base de pactes spécifiques afin d'assurer les garanties mutuelles d'indépendance politique et d'intégrité territoriale, aussi bien aux petits États qu'aux grands ».

   Le 25 janvier 1919, la session plénière de la conférence de la paix réunissant à Paris l'ensemble des puissances victorieuses adopte une résolution prévoyant que le « pacte de la SDN » ferait partie intégrante des traités de paix. Ce pacte est inclus dans le texte du traité de Versailles, le 28 juin 1919, ainsi que dans ceux de Saint-Germain, de Trianon et de Neuilly ; il en forme en fait les 26 premiers articles.

    La SDN entre en application le 10 janvier 1920 après la ratification du traité de Versailles par l'Allemagne et trois des principaux associés. C'est à Paris qu'a lieu, le 16 janvier 1920, sur convocation du président Wilson, la première réunion du Conseil de la Société des Nations.

2. Principes

Les principes de base de la SDN sont l'interdiction de la guerre, la justice, le respect du droit international. Les membres s'engagent à respecter et à maintenir l'intégrité territoriale et l'indépendance politique de tous les États membres contre toute agression extérieure. Il ne s'agit donc pas d'un simple pacte de non-agression, mais bien d'un engagement sur une action positive de secours au profit du pays agressé. L'article 16 précise même qu'un gouvernement ayant eu recours à la guerre, en contradiction des principes de la charte, est considéré comme ayant commis un acte de guerre contre tous les membres de la SDN. Certaines sanctions non militaires sont alors automatiques et des sanctions militaires peuvent être recommandées par le Conseil. Dès le début, on observe néanmoins une vive répugnance des différents pays à utiliser les mécanismes des sanctions.

3. Organisation

Les membres de la SDN sont d'abord les États vainqueurs de la Première Guerre mondiale et les États neutres. Ses organes sont l'Assemblée, réunissant tous les États membres qui disposent chacun d'une voix, le Conseil, véritable exécutif, formé de 5 membres permanents (France, Grande-Bretagne, Italie, Japon, puis Chine à la place des États-Unis) et de 4 membres non permanents élus (chiffre porté ensuite à 6, 9 et 11), le secrétariat permanent, divers bureaux ou comités spécialisés, en particulier le Bureau international du travail (BIT) et la Cour de justice internationale (en fait, la Cour de La Haye, créée en 1899, est intégrée dans la SDN). À l'Assemblée comme au Conseil, pour les questions de fond, le vote se fait à l'unanimité. Ne font partie de la SDN ni l'Allemagne vaincue (admise finalement en 1926 avec un siège permanent au Conseil) ni la Russie, en pleine révolution, ni les États-Unis, dont le Sénat a refusé de ratifier le traité de Versailles (20 novembre 1919).

4. Heurs et malheurs de la SDN

Une fois la paix revenue, les tendances isolationnistes ont en effet repris le dessus aux États-Unis et nombreux sont ceux qui craignent que les engagements contenus dans le pacte n'entraînent le gouvernement américain dans des litiges liés au statu quo territorial en Europe. De plus, certains jugent que les « prérogatives » des États-Unis en Occident (conformément à la doctrine Monroe) ne sont pas entièrement sauvegardées par le pacte de la SDN, trop égalitaire à leurs yeux. Le retrait des Américains va jouer un rôle capital dans l'histoire de la SDN, la crédibilité du mécanisme des sanctions s'en trouvant en effet, d'entrée de jeu, très affaiblie.

   La question des territoires sous mandat est, dès l'origine, un ferment de discorde. La SDN part du principe que certains peuples ne sont pas capables de se diriger eux-mêmes dans les conditions de l'époque, et elle attribue ainsi des territoires aux principales puissances : Togo, Cameroun oriental, Syrie et Liban pour la France ; Cameroun occidental, Sud-Ouest et Sud-Est africains – anciennes colonies allemandes –, Iraq et Palestine pour la Grande-Bretagne ; Rwanda et Urundi pour la Belgique ; ex-possessions allemandes du Pacifique pour le Japon, l'Australie et la Nouvelle-Zélande.

   Pourtant, jusqu'en 1931, le bilan ne s'avère pas complètement négatif. La SDN joue notamment un rôle dans les affaires des îles Åland (→ Ahvenanmaa), que se disputent la Finlande et la Suède, de la haute Silésie, qui oppose l'Allemagne à la Pologne, de Corfou à propos de la délimitation de la frontière albanaise, de Mossoul, province contestée entre les Irakiens et les Turcs. Elle permet en outre de résoudre une grave crise gréco-bulgare en 1925. En revanche, le règlement du conflit gréco-turc lui échappe, et elle est impuissante, du fait du veto français, lors de la réoccupation de la Ruhr par les Alliés.

5. L'échec de la SDN

Le déclin de la SDN s'amorce avec le début des années 1930. La conférence mondiale du désarmement à Genève (1932-1934) échoue. En 1933, le Japon, qui avait impunément envahi la Mandchourie (1931), puis l'Allemagne, devenue nazie, quittent la SDN. L'admission de l'URSS (1934) ne compense pas ces départs. En avril 1935, la conférence de Stresa constitue la dernière tentative internationale de faire reconnaître le traité de Versailles, mais si les démocraties ont un temps l'impression d'avoir ramené dans leur camp l'Italie de Mussolini, elles savent désormais que l'Allemagne de Hitler ne tient plus aucun compte de la SDN ; de plus, la France, la Grande-Bretagne et l'Italie affirment qu'elles s'opposeront par tous les moyens au danger représenté, selon elles, par l'Union soviétique, ce qui constitue un revirement diplomatique incohérent de la France et de la Grande-Bretagne. Enfin, la France laisse entendre à l'Italie qu'elle n'interviendra pas contre elle en Éthiopie. Ainsi, la conférence de Stresa non seulement échoue à freiner les ambitions du Duce en Éthiopie mais l'encourage plutôt à l'action.

   À cet égard, la guerre italo-éthiopienne (1935-1936), opposant deux États membres, marque la faillite de la sécurité collective : contre l'agression italienne, la SDN prend des sanctions inefficaces, et l'Italie se retire à son tour. Pire, elle se rapproche de l'Allemagne, qui seule l'a soutenue dans son entreprise coloniale.

   Dès lors, la SDN assiste sans réagir aux crises qui se multiplient jusqu'au déclenchement de la Seconde Guerre mondiale, de la guerre civile d'Espagne à l'invasion de la Pologne par l'Allemagne. Sa dernière initiative est d'expulser l'URSS après son invasion de la Finlande, le 30 novembre 1939.

    En avril 1946, la SDN disparaît officiellement au profit de l'Organisation des Nations unies (ONU). La Cour permanente de justice internationale, créée dans le cadre de la SDN, a survécu jusqu'à nos jours, sous le nom de Cour internationale de justice (CIJ), qui siège à La Haye.

   Pour en savoir plus, voir l'article désarmement.

L’action administrative

Le droit administratif
L’action administrative
L’accomplissement de l’activité administrative se matérialise par des actes juridiques et par des opérations matérielles (qui sont destinés a exécuter des taches d’intérêt général).
Les procédés juridiques de l’administration se réfèrent :
-          L’acte administratif unilatéral qui singularise l’action de l’administration dans la mesure où il résulte de la seule volonté de celle-ci .en ce sens l’administration a le pouvoir de prendre de tels actes de manières unilatérales.
-          Le contrat qui conduit l’administration a conclure un accord avec les partenaires prives (cocontractants) .ce type de contrat est soumis au régime du droit administratif, d’où l’appellation « contrat administratif ».: l’adm peut conclure des contrats avec des partenaires qui  seront soumis au droit prive on les appels alors les contrats prives de l’admin

chapitre I:    Les actes administratifs unilatéraux :
L’acte administratif unilatéral constitue le procédé normal de l’action administrative.il peut également être défini comme un acte juridique émanant d’une autorité administrative susceptible de créer des effets de droit (droit et obligation) sans le consentement de son cocontractant .cette définition nous permet de cerner les caractères de l’action administrative :
Les Caractères de l’acte administratifs unilatéral :

• L’unilatéralité de l’acte qui est pris par une seule autorité administrative qu’elle soit personnelle ou collegiale, car certaines autorités collégiales peuvent édicter des actes administratifs unilatéraux par exemple le cas des délibérations.

• le caractère juridique de l’acte qui le distingue de l’acte matériel destine a assurer les opérations matérielles de l’administration. soumis au droit admini qui encadre son élaboration, son existence juridique et sa fin.

Parmi les actes administratifs, il y a lieu de distinguer entre ceux n’ayant pas le caractère d’une décision exécutoire et ceux constituant une décision exécutoire. Cette distinction revêt donc l’importance particulière pour la mise en œuvre du contentieux administratif, dans la mesure où le recours notamment dans le cas pour excès de pouvoir contre l’acte illégal de l’administration.
I – acte administratif n’ayant pas un caractère de décision exécutoire.
     Ce sont des actes non créateurs d’effets juridiques même s’ils émanent d’une autorité administrative : il peut s’agir d’actes préparatoire d’une décision tels que les avis, les rapports de commission, les mesures d’ordre intérieur qui comprennent  entre autre  les circulaires et  les directives.
Mais les circulaires posent un problème quant à leurs qualifications juridiques. Ce sont des actes utilises très fréquemment par l’autorité administrative marocaine ; il s’agit d’instruction adresses par les ministres destinées a leurs agents en vertu du pouvoir hiérarchique. sur la manière de se comporter, d’organiser le service, ou d’interpréter de tel ou tel texte.
ces actes n’ont aucun d’effet sur les administres, toutefois, ils s’imposent aux agents de service qui doivent respecter ses prescriptions. A ce titre la question qui mérite un éclairage est de savoir dans quel cas un administré est en mesure d’intenter un recours pour excès de pouvoir contre une circulaire.
Il existe en fait deux types de circulaires :

1. circulaires interprétatives : qui visent a rappeler et préciser les droits et obligations aux agents ,les dispositions en vigueur .ces actes ne modifient pas donc  les droits et obligations des administres, ni le statut des fonctionnaires.On dit qu’ils ne font pas grief c'est à dire qu’ils ne sont pas susceptibles d’un recours pour excès de pouvoir 
2. circulaires réglementaires : il arrive que la circulaire ajoute de nouvelles dispositions en créant des droits, elle devient alors réglementaire est considéré par la jurisprudence comme un acte administratif unilatéral : C E  arrêt du 29 janvier 1954 institution notre dame du kreisker(le 1er arrêt considérant la circulaire comme étant un acte administratif).

La jurisprudence en arrive à considérer  comme circulaire ayant un caractère réglementaire, celle qui permet la mise en œuvre des droits des administres a sujétions (soumissions) ou l’entoure  au contraire de garanties ce que confirme la C S dans 2 arrêts 25 mai 1968 barbatou  et 29 janvier 1969 ; l’arrêt  société electras maroquis , a propos de la circulaire de l’office des changes.

D’un autre cote, les directives posent également un problème de qualification .elles sont destinées à encadrer et orienter le pouvoir discrétionnaire de l’administration notamment pour la prise de décision individuelle.
Le juge refuse de les considérées comme des actes administratifs (C E ,11 déc. 1970, crédit foncier de France ; C E, 29 juin 1973, société gea).mais comme de simples mesures d’orientation. Elles ne revêtent aucun caractère impératif dans la mesure où l’administration peut y déroger.

II- les actes administratifs ayant le caractère de décision exécutoire.
Le caractère administratif de la décision exécutoire tient essentiellement à la qualité de l’organe dont elle émane. Seules, en principe les autorités administratives détentrices de la puissance publique, peuvent prendre des décisions exécutoires.
Les actes admin unilatéraux font l’objet de plusieurs classifications :
a)       La forme de l’acte : il peut être un décret, un arrêté, une délibération (décision admini collégiale).
b)       L’auteur de l’acte : il peut émaner d’une autorité admin centrale, une collectivité locale ou un établissement public ou encore un organisme prive investi d’une mission de service public.
c)       la distinction entre acte réglementaire ou individuel reposant sur la portée de l’acte.
§  L’acte réglementaire est celui qui consacre une règle impersonnelle ou générale.
§  L’acte individuel ou non réglementaire s’adresse a une personne identifiée ou a plusieurs personnes dont chacune est individualisé: qui statue soit pour une personne nommément désignée(actes individuels,par exemple nomination d’un fonctionnaire)soit pour un cas d’espèce (acte particulier,par exemple déclaration d’utilité publique ou dissolution d’un conseil communal).

A-  Elaboration de l’acte administratif unilatéral.
L’édiction d’un acte admin unilatéral est soumise a des règles qui participent a sa validité juridiques. Il y a d’abord les règles de compétence et des règles de forme.
La compétence :
 c’est une aptitude juridiquement conférée a une personne à édicté des actes ; donc à modifier  l’ordonnancement juridiques.
Les règles de compétences sont généralement fixées par la loi fondamentale(constitution), « n’importe quelle autorité administrative ne doit pas prendre n’importe quelle décision et a n’importe quelle moment ».
Trois types de règles encadrant l’exercice de la compétence :
1.       La compétence  matérielle(en raison de la matière) : en ce sens que l’autorité adminis ne peut intervenir que dans les matières qui lui sont attribuées par le texte l’instituant .
Mais ces compétences peuvent être aménagées par le procédé de la délégation pour assurer le bon fonctionnement de l’adminis qui déroge aux principes « les compétences s’exercent mais ne se délèguent pas  
»La délégation du pouvoir  est un acte par lequel une autorité supérieure confère à une autorité subordonnée le pouvoir de prendre de décisions dans les matières qui lui sont attribuées, la délégation entraine un dessaisissement de l’autorité délégante au profit de l’autorité délégataire »elle suppose également un texte juridique c'est à dire  une disposition d’habilitation légale : l’article 30 précise la délégation de décision du roi à certaines autorités ; l’art 60 : le 1er ministre aux ministres.
La délégation du pouvoir concerne l’autorité admins et les fonctions exercées et elle demeure même en cas de changement de titulaire.
La délégation de signature ne signifie pas un transfert de pouvoir au profit de l’autorité délégataire, il s’agit seulement le droit de signer certains actes donc elle porte que sur l’aspect matériel de l’acte, elle reste limitée dans son étendue. Elle exclut les décrets, les arrêtés reglementaires.au Maroc elle est organisée par un texte général : le dahir du 10 avril 1957 modifie par le dahir du 25 aout 1958 notamment la délégation de signature par les ministres (l’aménagement du pouvoir en raison de matière).
Par ailleurs la suppléance permet en cas d’empêchement de la personne titulaire de la compétence d’exercer sa fonction, il doit être prévu par le texte qui attribue la compétence au titulaire initial.
L’intérim constitue une mesure qui permet le remplacement du titulaire en cas d’indisponibilité pour une période déterminée.
2.       La compétence territoriale(en raison du territoire) : lorsque l’autorité admini ne peut  intervenir que dans le ressort territorial propre (dans le cadre d’une circonscription bien déterminée).
3.       La compétence temporelle (en raison du temps): les autorités adminis ne peuvent prendre des décisions qu’après leurs investitures. L’autorité qui prend la décision doit être régulièrement habilite à le faire au moment ou elle la prend.

III.            Les formes et procédures de l’acte adm unilatéral :
L’acte adm unilateral comporte certains éléments qui le caractérisent .l’admt  n’est pas tenue par les formes strictes puisque le processus décisionnel est libre ; cependant la procédure adm non contentieuse se trouve de plus en plus encadrée par des textes qui imposent une grande transparence dans l’action administrative.

1.       Formes de l’acte adm :
      a)  La forme écrite : l’acte adm unilat se présente normalement sous la forme d’un acte écrit et signé de son auteur (la signature =l’authentification et l’identification).cependant une décision peut être orale notamment une décision individuelle.
L’acte administratif  peut être implicite, et tacite si l’admit garde le silence pendant une période déterminée ; le silence peut être interprété comme une décision de rejet ou d’acceptation.
Cependant la forme écrite est requise pour la décision explicite comme les décrets ou les arrêtés ministériels.
          b) Les motifs : (destines a éclairer l’administre sur les raisons de la décision qui le concerne)
Ils constituent les faits objectifs antérieurs à la décision et qui lui servent de fondements juridiques et logique .la loi N° 03-01 promulguée le 23 juillet 2002 relative a l’obligation de motiver les décisions administrative ,oblige désormais l’administration à motiver ses décisions individuelles défavorables(notamment celles liées à l’exercice des libertés publiques ou celles présentant un caractère de police administrative, ou celles qui infligent les sanctions administratives ou disciplinaires ,ou celles qui subordonnent à des conditions restrictives particuliers à l’octroi d’une autorisation ou d’une attestation ou décision ou imposent des suggestions non prévues par la loi ou les règlements ;les décisions qui  retirent ou abrogent une décision créatrice de droits et enfin les décisions admin qui refusent un avantage dont l’attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions pour l’obtenir).
          c)   le visa :
         C’est une mention qui accompagne l’acte admin .il peut s’agir d’un moyen d’information mais il peut être également un rappel de textes qui lui servent de bases juridiques.
L’absence  du visa n’entraine pas l’irrégularité de l’acte mais dans le cas ou il n’y a pas de texte qui le prévoit.
         d)    La signature et la date :
Une décision émanant  d’une autorité adm doit être signée et datée ; la signature constitue un élément fondamentale de l’acte : celui-ci ne peut exister juridiquement qu’après avoir été signe par son (ou ses) auteur(s).
         e)  Le contreseing: ( signature apposée sur un acte par un ou plusieurs ministres, à cote de la signature du chef de l’état en vue de l’authentifier)
C’est une signature  prévue par la constitution pour certains actes (dahirs contresigne par le 1er  ministre) ; et les décrets contresignés par les ministres charges de leurs applications.
2.          Procédures des actes adm :
L’édiction d’un acte admin est soumise à des formalités qui lui assurent la transparence.

1. La procédure consultative :l’adm peut être amenée à consulter plusieurs organismes et solliciter divers avis .l’avis peut être facultatif alors que l’avis obligatoire prévu par un texte oblige l’adm a le solliciter sans pour autant le suivre.La consultation peut  concerner les personnes intéressées notamment dans le cas de l’enquête publique (l’enquête »de comodo in comodo » ; l’enquête sur les établissements publics).
2. L’avis conforme : il a pour effet de déposséder  le titulaire légal de l’acte et de le transférer à l’organe consulté.Ex : la dépossession du permis de construire ,En matière d’urbanisme la délivrance du permis de construire par le président du conseil communal est soumise à la procédure de l’avis conforme du directeur de l’agence urbaine. 
3. La procédure contradictoire : signifie qu’une décision adm qui risque de porter atteinte à une situation individuelle ou ayant le caractère d’une sanction ne peut être prise qu’à l’issue d’une procédure contradictoire. l’intéressé doit être informé des griefs qui lui sont signifiés et doit pouvoir présenter sa défense .il s’agit d’un principe général du droit applicable même si aucun texte ne le prévoit.

3-       L’entrée en vigueur de l’acte adm :

1. Les modalités  de publicité de l’acte adm :

Le droit administratif organise les formalités d’information des administrés des décisions prises par l’administration. On distingue deux procédés de publicité des actes administratifs.

•   La publication des actes réglementaires (décret, arrêté) : Qui sont insérés au Bulletin .Officiel ou diffusés par d’autres moyens (affichage ou publication dans les journaux).
  Art 55 de la charte communale, qui oblige et impose la publication des arrêtés de signature et délégation de signature du  président de la commune.
  Art 44 de la constitution, qui impose la publicité des décrets loi.

•  La notification :qui concerne les décisions individuelles qui sont  notifiées aux intéressés par voie de lettre.Parfois les deux procédés  publication et notification sont adoptés (cas des promotions et nomination des fonctionnaires).

 

    2. Le non rétroactivité des actes admtfs :

C’est un principe  général du droit (C E 25 juin 1948 Ste journal l’aurore et CSA 9 mars 1964 arrêt kanoni driss), aussi il est prévu par l’art 4 de la constitution.
L’acte ne peut avoir des effets rétroactifs que lorsque une loi le prévoit (exception), d’autres exceptions à ce principe concernent, dans certains cas, les décisions annulées pour excès du pouvoir,
Les décisions d’approbations émises par l’autorité de la tutelle : la date d’effet est celle de la décision approuvée.
 3.       L’exécution de l’acte administratif :
                L’exécution d’un acte administratif vise à traduire dans le fait, la situation juridique qu’il crée. Deux hypothèses  se présentent à l’administration pour faire exécuter ses décisions :

•   D’une part le privilège du préalable : signifie que la décision administrative est présumée conforme a la loi, ce qui entraine son exécution  immédiate .l’administration n’a pas besoin de faire appel au juge pour faire exécuter une décision. Le recours pour excès de pouvoir n’a pas d’effet suspensif puisque l’acte continue a produire ses effets, le législateur a certes prévu la possibilité exceptionnelle d’un sursis à exécution pour les décisions illégales, mais sous certaines conditions restrictives.

•   L’administration  dispose d’autres moyens pour le respect de ses décisions en cas de réticence de la part des administrés, elle dispose à ce titre du privilège de l’exécution forcée ou exécution d’office. Celle ci n’est  possible qu’en absence pour l’administration  d’autres voies pour exécuter  ses décisions, notamment le recours au juge, des sanctions administratives ou pénales et lorsqu’un texte érige la désobéissance en infraction. Le cas de l’art 609 alinéa 11 code de la procédure pénale, qui prévoit  des peines d’amendes contre ceux qui contreviennent aux décrets et arrêtés légalement pris par l’autorité administrative lorsque les infractions à ces textes ne sont pas réprimées par des dispositions spéciales.

L’exécution d’office peut intervenir dans le cadre de violation de salubrité et de l’hygiène   publique.
L’exécution forcée peut être prévu par le législateur, il en est ainsi de l’art 52 de la charte communale qui confère au président du conseil communal le pouvoir de faire exécuter d’office aux frais et dépens des intéressés, dans les conditions fixées par le décret en vigueur, toute mesure ayant pour but d’assurer la sûreté ou la commodité des passages, la tranquillité, la salubrité l’hygiène publique (ces conditions sont fixées par le décret du 26 mai 1980).
A ce titre le président peut demander de requérir à l’usage de la force publique pour assurer le respect des arrêtés et décisions dans la limite de la législation en vigueur.
En matière d’urbanisme la loi 12-90 prévoit la démolition d’office aux frais du  propriétaire, de toute édification sur le domaine public (art 81) ;de même si a l’expiration d’un délai fixe par l’administration ,le contrevenant ne procède pas a la démolition des constructions irrégulières ,l’autorité locale y procédera d’office et a ses frais (art 69).
La jurisprudence admet en générale le recours a la contrainte sous certaines conditions  qui ont fait l’objet de conclusion du commissaire du gouvernement (commissaire du roi a la loi et au droit : clarifie les points de droit, rend ses conclusions et ne prend pas part a la décision) ;(tribunal des conflits du 2 décembre 1902).

•   La décision à exécuter doit avoir sa base légale dans un texte de portée générale.
•  Les mesures prises ne doivent –outre passes –le but cherche.
• L’urgence autorise l’administration à agir d’office sans avoir au préalable pris une décision exécutoire qui serait heurté à la désobéissance du particulier (exceptionnellement).

Le recours à la force s’exerce sous le control du juge, en effet, le recours à la contrainte peut entrainer la responsabilité de l’administration en cas d’annulation  des mesures prises, il peut même constituer une voie de fait lorsque la mesure porte sur la liberté fondamentale ou un droit de propriété dont la suppression et du ressort du juge judiciaire.


 chapitre II : le contrat administratif

Section I : le contrat administratif
Le 2eme procédé juridique de l’adm réside dans le procédé contractuel ou contrat administratif, qui est un acte administratif qui résulte d’un échange de consentement et engendre par lui-même des droits et  obligations. Cette définition ne permet cependant que de situer le contrat de l’adm,par rapport à l’acte administratif unilatéral dans la mesure ou les contrats de l’administration ne sont pas nécessairement tous des contrats administratifs. L’administration peut conclure avec des particuliers des contrats qui ne différent guerre de ce que passent les personnes prives et qui sont soumis au droit prive .ce type de procédé juridique très utilise permet aux collectivités publiques de se procurer des biens et services indispensables a l’accomplissement de leur mission. A ce titre il y a lieu de distinguer entre les contrats prives de l’administration qui sont dans  le cas marocain des dispositions du DOC et les contrats administratifs qui sont soumis à des règles spécifiques qui consacrent la supériorité de l’administration pour protéger l’intérêt de la collectivité qui se manifeste tant sur le plan de leur formation et de leur effet que sur le plan de la responsabilité.
Section II : la distinction des contrats administratifs et des contrats de droit prive
La doctrine et la jurisprudence consacrent 3 critères pour identifier un contrat administratif :
•    la nature du contrat par détermination de la loi ;
•    par son objet qui est l’exécution d’un service public
•    la présence de clauses exorbitantes ou de régime exorbitant ;
1 - le 1er critère résulte de la volonté du législateur de faire soumettre certains contrats de l’administration au régime du droit public.il en est ainsi de l’article 2 du décret  du 5 février 2007 qui fixe les conditions et les formes de passation des marches publics qui exclut de son champ d’application les contrats que l’Etat est tenu de passer dans les formes et selon les règles du droit commun.
Dans le même ordre d’idées l’article 52  du décret royal du  19 octobre 1965  approuvant les cahiers des clauses …………………………………..
Relatif au marché public fait soumettre tout litige entre l’administration et l’entrepreneur aux tribunaux statuant en matière administrative, cette disposition a disparu dans le nouveau cahier de clauses administratives générales (ccag) des marches public du 4 mai 2OOO.
2 - Le critère organique : le critère du service public permet également d’identifier le contrat administratif en ce sens que l’objet du contrat présente un caractère essentiel pour le service public. Le contrat est admin quand Il fait participer directement le Co-contactant aux fonctions d’un service pulic.la chambre administrative de la cour suprême a pose ce principe avec clarté dans l’arrêt AHMED ben YOUSSEF du 9 AVRIL 1959.ce critère a été également considéré par la jurisprudence dans CE 26 avril 1956  Epoux Bertin, l’objet du contrat a constituer un critère pour le juge qui a servi en arrière plan a une autre formule utilisée pour qualifier un contrat admi,en l’occurrence »la nature de l’emploi confie au co-contractant dans l’arrêt EL HIHI med CSA du 9 juillet 1961 .
De même un bail conclu sur le domaine prive qui tend a la réalisation d’une mission de service public est considéré comme un contrat admi, cour d’appel de rabat 29 juin 1962 sieur Candela.
3 -  le critère des clauses exorbitantes : un contrat est qualifie de contrat administratif s’il renferme des clauses exorbitantes   du droit commun, c.-à-d. des clauses qui diffèrent de celles qui sont prévues par le contrat conclu entre les particuliers .l’adm qui dispose de cette prérogative agit en tant que détentrice de la puissance public ;le conseil d’Etat en donne une définition générale dans l’arrêt Stein du 20 octobre 1950 « c’est la clause ayant pour objet de conférer des droits ou de mettre des obligations étrangères par leur nature a ceux qui sont susceptibles d’être librement consenties par quiconque  dans le cadre des droits civils et commerciaux ,relèvent ainsi de ces clauses qui font traditionnellement partie des régimes de contrat de marche public ,le pouvoir de control, le pouvoir de sanction ,le pouvoir de résiliation unilatérale sous certaines conditions, le pouvoir d’expropriation reconnu au co-contractant  .
Section III : la formation des contrats administratifs (forme)
La diversité des contrats administratifs dépend de leur objectif. On peut relever cependant 2 catégories de contrats adm : le contrat de délégation de service public et le marche public.
Les contrats de marche public sont des contrats conclus par l’admi avec des personnes publiques ou privées pour répondre à leur besoin en matière de travaux de fourniture et de service.
A – les caractères généraux de contrat de marche public :
Le régime applicable à cette catégorie de contrat fut régi au Maroc par plusieurs textes dont le décret du 14 octobre 1976 et le décret du 30 décembre 1998 qui a été remplace actuellement par le décret du 5 février 2007 qui fixe les conditions ,les formes de passation de marche public.
L’adoption de ce nouveau texte cherche à atteindre plusieurs objectifs notamment la transparence et la moralisation ,                    marche public, le libre jeu de la concurrence ,la performance de la gestion des marches publics, la garantie des droits des co contractants,la simplification des procédures .le décret de 2007 régit ainsi les marches passes pour le compte de l’Etat ,il les définit d’une manière précise(article 3 alinéa  )exclut de son champ d’application les contrats de concessions ,service public et le marche d’ouvrage public ,le contrat qui l’Etat est tenu de passer dans les formes et selon les règles du droit commun (une décision du 1er ministre en date 18 septembre 200 )arrête une liste
Les cessions des biens et les prestations   entre service de l’état régis par la législation et la réglementation en vigueur – l’article 15 du décret de 2007 que les marches sont des contrats écrites (1er caractère général)les cahiers de charge sont les éléments constitutifs ,le décret impose la forme écrite qui est généralement requise pour les marches publics sauf pour les marches de faibles     qui concernent les acquisitions nécessaires au   de l’ad dont le montant ne dépasse pas 200.000 dh.ces marches sont passes sur bon de commande et sont livrables immédiatement.